La Refondation de l'Union Européenne - Démocratie Vivante
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La Refondation de l’Union Européenne

La Refondation de l’Union Européenne

Le pôle Europe de Démocratie Vivante poursuit ses réflexions sur la refondation européenne. Dans la continuité de sa contribution consacrée aux « conventions démocratiques » rebaptisées depuis « consultations citoyennes », ce second volet a pour objet de faire le point sur les réformes institutionnelles nécessaires à un renforcement de la démocratisation de l’Union européenne.

Il ne s’agit aucunement d’une posture purement théorique, mais bien d’évoquer les sujets concrets qui sont à l’ordre du jour de l’agenda européen. En effet, deux échéances fondamentales se présentent: les élections européennes de 2019 et le lendemain, plus exactement le 9 mai 2019, le sommet européen de Sibiu qui devrait constituer la prochaine étape du processus de réforme et de développement de l’Union.

A cette fin, la Commission européenne a publié une communication le 14 février 2018 (1) présentant les enjeux de ces rendez-vous et plus précisément les options qu’elle considère comme « disponibles »: la modification de la loi électorale, la réduction du nombre de commissaires européens, la fusion éventuelle des présidents de la Commission et du Parlement européen, le renforcement de la démocratie participative, ou plus précisément délibérative. Ces propositions s’inscrivent dans un contexte politique, qui malgré ce que l’on peut lire ou dire, s’avère favorable. Les Etats membres ne semblent pas prêts à la désunion. Leur unanime soutien à Michel Barnier dans le cadre des négociations du Brexit le démontre. Ils se sont aussi rassemblés en 2016 autour d’un programme européen positif constitué de la déclaration et de la feuille de route de Bratislava. Cette détermination collective est fragile bien entendu mais tous ont intérêt à ce que l’Union avance.

Certaines des options envisagées peuvent être exploitées sans révision des traités, d’autres non. Parmi les premières: une modification de loi électorale pour renforcer la visibilité nationale des élections européennes et l’implication plus grande des citoyens dans la démocratie (I). Parmi les secondes: la modification de la composition de la Commission et la fusion des présidents des exécutifs (II).

I. Les aménagements immédiats: la visibilité avant tout

A. Rendre les élections européennes plus efficientes
La question est essentielle en raison de son enjeu: non seulement les députés représentent les citoyens, mais dans le système européen, qui est aujourd’hui un système de type parlementaire, le Président de la Commission est élu par le Parlement européen. Le déficit de participation des citoyens altère donc ce principe démocratique. L’une des modalités pour remédier à cette situation est, selon la Commission dans sa communication et dans la recommandation qui y est annexée, de rendre plus visibles les élections européennes.

Pour ce faire, il convient de miser sur les onze partis politiques européens. Leur création est encadrée depuis 2014 par une « Autorité pour les partis politiques européens et les fondations politiques européennes », qui les enregistre et octroie leur financement. Représentant tous les courants politiques, leur principale fonction consiste à mener la campagne politique européenne. C’est pourquoi il leur appartient, si cela est maintenu, de désigner leur « tête de liste » ou Spitzenkandidat. Mais s’ils ont une existence officielle, en pratique celle-ci est quasiment nulle. Les élections se déroulant dans les Etats membres selon des modalités nationales et dans le cadre de circonscriptions nationales, seuls les partis nationaux sont visibles.

La recommandation de la Commission vise donc à renforcer le lien entre partis nationaux et partis européens. Notamment, il faut renforcer la transparence: transparence du financement des partis nationaux par les partis européens et transparence de leur affiliation, ou pour ceux qui ne seraient affiliés à aucun parti européen, leur demander d’exprimer leurs intentions européennes et de prendre position sur un candidat « tête de liste ». Transparence enfin des élections européennes elles-mêmes, avec renfort de la communication nationale. Cela passe évidemment par la volonté politique des Etats membres.

Reste la question du maintien du processus des Spitzenkandidaten (têtes de liste) pour la désignation des candidats à la présidence de la Commission européenne. Il ne fait aucun doute que cette mesure va dans le sens de l’efficience démocratique: elle favorise une réelle campagne européenne et accroit la légitimité de la Commission. Comme le dit la Commission dans sa communication de février 2018: « les électeurs seraient plus à même d’identifier les candidats et les programmes politiques qu’ils défendent ». Par ailleurs, les partis nationaux pourraient davantage s’inscrire dans le cadre la campagne menée par les partis européens, voire même participer à des « primaires » pour choisir les « têtes de liste ». Les médias enfin, seraient mieux incités à rendre compte de tout ceci.

Mais, alors que ce système a abouti en 2014 à la désignation de Jean-Claude Juncker, sa reproduction en 2019 est plus que compromise en raison du rapport de force existant entre les Etats et le Parlement européen à ce sujet. Il est utile de rappeler que si le Président de l’exécutif européen est élu par le Parlement européen, les dirigeants européens doivent lui proposer un nom, tirant les enseignements des résultats des élections. Or lors du sommet des Chefs d’Etats du 23 février 2018, ceux-ci ont entendu défendre leur prérogative de « choisir la personne qu’ils proposent » pour ce poste. Ils invoquent « la nécessité́ de respecter la diversité́ géographique et démographique de l’Union», tout comme la « parité homme-femme » aux postes européens de haut niveau. En se soumettant au principe du Spitzenkandidaten », leur pouvoir se restreint donc. En toile de fond, il convient de préciser que le refus des listes transnationales n’a pas plu au Président français qui a laissé entendre qu’il pourrait soutenir les Etats. Rien à ce jour n’est donc moins sûr…à suivre.

B. En route vers « Sibiu » ou la promotion de la démocratie délibérative
L’implication directe des citoyens dans la vie démocratique de l’Union constitue un autre enjeu d’importance. Il ne s’agit plus ici de leur participation par le vote mais de leur participation active à la refondation institutionnelle. Les « consultations citoyennes » sont le coeur de ce processus. Sans revenir sur leur modalités et organisation prochaine, l’on précisera qu’elles sont soutenues désormais par l’ensemble des Etats membres à l’exception de la Hongrie, chacun les envisageant selon ses propres règles nationales. La Commission devrait les soutenir et organiser elle-même ses propres dialogues en coopération avec les États membres, les autorités locales et régionales, le Parlement européen et les autres institutions européennes.

L’engagement de la Commission et des institutions est tout à fait honorable, mais présente le risque de l’appropriation d’un débat qui originellement, doit être exclusivement citoyen, par les pouvoirs publics européens ou nationaux. Ici se joue une fois de plus le difficile combat de la démocratie participative. Souvent réservée aux représentants d’intérêts, elle peut prendre corps pour la première fois dans l’histoire de l’Union européenne à propos de la réforme institutionnelle au travers de ces consultations. Le succès de la discussion, voire de la délibération citoyenne, sera déterminant pour l’évolution des réformes qui sont envisagées et dont nous détaillons certaines d’entre elles ci-dessous.

 

II. Réforme des institutions : réparer le toit de la maison Europe avant la prochaine tempête

Réformer les institutions européennes n’est pas la panacée. Force est toutefois de constater qu’il existe un biais cognitif généralisé qui consiste à percevoir l’architecture institutionnelle de l’Union comme déficiente démocratiquement, excessivement bureaucratique et politiquement déséquilibrée. La récurrence de ce constat persiste malgré les réformes, malgré les consolidations institutionnelles qu’ont permises les révisions des traités, malgré le gain de compétences exponentiel du Parlement européen (PE) et malgré la vigilance particulièrement rigoureuse des instances de contrôle comme le Médiateur européen ou l’office européen de lutte antifraude.
Ce déséquilibre de perception a notamment été renforcé par la mauvaise gestion de la crise financière. On dénombre plusieurs illustrations de cette dynamique :

  • Le caractère peu démocratique et l’opacité des décisions prises par la troïka (alliance de la Banque centrale européenne, de la Commission européenne et du Fonds monétaire international) dans la gestion des plans de sauvetages lors de la crise de la zone euro ;
  • L’absence de droit de regard du PE et le déséquilibre dans la prise de décision sur l’allocation d’une aide financière dans le cadre du Mécanisme européen de stabilité (MES) ;
  • La gestion principalement intergouvernementale de la crise de la dette de la zone euro qui a largement marginalisé et décrédibilisé l’ensemble des institutions européennes, à commencer par la Commission européenne et le PE ;

A la lumière de ces quelques exemples, il apparaît évident que le projet européen est sorti endommagé et les institutions européennes très critiquées de cette période, alors qu’elles ont finalement surtout été spectatrices du désastre, faute de compétences. Ce subtil paradoxe et la complexité des problématiques qu’il soulève sont largement exploités par les partis populistes et interprétés par un nombre croissant de citoyens comme un problème émanant des institutions bruxelloises qui limitent la souveraineté nationale et lient les gouvernements nationaux.
Une vision moins pessimiste que cette interprétation consiste à considérer que la crise a surtout montré l’instabilité de l’architecture institutionnelle de l’Union et que de nombreuses réformes doivent être menées. Certains des mécanismes développés pendant la crise ont été pérennisés et renforcés mais beaucoup reste à faire et l’intérêt européen voudrait que nous réparions le toit de la maison Europe avant la prochaine tempête.

Loin d’être exhaustives, les pistes d’amélioration que nous proposons ici pourraient contribuer à simplifier et légitimer les institutions européennes, leur conférer plus de lisibilité, une plus grande efficacité et, en définitive, démystifier Bruxelles en rapprochant les citoyens et les institutions.

A. La Commission européenne : un problème de taille
Les règles de composition de la Commission ont indéniablement été pensées pour une Union à moins de 27 membres. A cet égard, il a souvent été estimé que le nombre de commissaires était trop important et ne permettait pas le fonctionnement indépendant et efficace de l’exécutif européen. En effet, dans la perspective du boom de nouvelles adhésions des années 2000, l’accroissement continu du nombre de ces commissaires est devenu un véritable problème.

D’un côté, certains considéraient qu’une Commission restreinte renforcerait à la fois son autorité et son efficacité. D’autres défendaient plutôt la nécessité de maintenir un nombre de commissaires égal à celui des États membres. Cornélien, ce dilemme soulevait également la question de savoir quelles modalités de désignation permettraient d’assurer une répartition équilibrée et pertinente des postes de commissaires. Cette question est revenue sans cesse depuis les négociations du Traité d’Amsterdam sans parvenir à trouver un accord satisfaisant. Ainsi, le statu quo d’un commissaire par État membre s’est maintenu, conférant inévitablement une allure intergouvernementale à la Commission. Cet état de fait contraste fortement avec l’indépendance et le mandat de celle-ci qui, a contrario du Conseil, a pour mission de promouvoir l’intérêt général de l’Union.

Face à cette situation, il avait d’abord été décidé qu’à partir du moment où l’Union comporterait 27 membres, la composition de la Commission serait fixée par le Conseil statuant à l’unanimité à un nombre de membres inférieur à 27, sur la base d’une rotation égalitaire entre les États membres. Une autre option proposait une logique similaire, en définissant un nombre restreint de commissaires désignés sur la base d’un système de rotation, complété par des commissaires-adjoints sans droit de vote. Cette dernière option de shadow cabinet avait même été retenue par le projet de Constitution européenne.

En définitive, le Traité de Lisbonne prévoyait qu’à partir de 2014, la Commission serait composée d’un nombre de commissaires correspondant aux deux tiers du nombre d’États membres, soit 18 dans une Union à 27. Toutefois, le rejet du Traité lors du premier référendum irlandais a contribué à ce que cette réforme soit abandonnée et que le principe d’un commissaire par État membre demeure immuable. Cela a notamment été entériné par le pouvoir du Conseil européen de modifier à l’unanimité le nombre de commissaires afin de maintenir la situation actuelleii. Dans sa décision, le Conseil s’est toutefois engagé à revoir cette disposition avant la fin du mandat de la Commission actuelle ou avant que l’Union ne comporte 30 États membres (3).

Une des absurdités du système actuel réside donc dans la nécessité de trouver systématiquement 28 portefeuilles auxquels attribuer un commissaire. La Commission Juncker a ingénieusement contourné ce problème avec la création des postes de vice-présidents – sortes de super commissaires – chargés de coordonner l’activité de plusieurs commissaires dans un domaine élargi. Toutefois, une véritablement réforme appelle à plus d’ambition.

L’indépendance des membres de la Commission est clairement indiquée dans les textes : « les membres de la Commission exercent leurs fonctions en plein indépendance dans l‘intérêt général de la Communauté »(4). Toutefois, cette indépendance vis-à-vis des États membres est très relative et ce malgré le principe de collégialité. C’est notamment le cas du fait des modalités de nomination et de la dépendance politique des commissaires à leur pays d’origine.

Dans son discours de la Sorbonne, le président de la République a abordé ce sujet en soulignant l’inadéquation d’une Commission européenne à près de 30 membres et son caractère contraire à l’esprit du projet européen. Il a même esquissé la proposition d’une Commission de 15 membres, dans laquelle les pays fondateurs renonceraient à leurs commissaires afin de montrer l’exemplev. Si cette proposition est particulièrement forte, c’est notamment pour rassurer les plus grands défenseurs du principe d’un commissaire par État membre, à savoir les petits pays. En effet, ceux-ci ont peur de voir leur influence s’évaporer dans l’hypothèse d’une Commission restreinte.

Ainsi, dans la perspective de concilier représentativité nationale et efficacité – ainsi que pour rassurer les plus petits États de l’Union quant à leur influence au sein de la Commission – le principe de rotation égalitairevi d’un nombre fixe et restreint de commissaires entre les États membres demeure préférable à celui d’un commissaire par État membre. La restriction du nombre et l’unicité du mandat des commissaires semblent notamment plus appropriées que l’option d’une Commission appuyée par un shadow cabinet. En effet, quitte à réformer le collège des commissaires, autant le faire vraiment et ne pas risquer de lâcher la proie pour l’ombre en complexifiant encore un peu plus le fonctionnement de la Commission et sa lisibilité.

Cela étant dit, une réforme véritablement ambitieuse, cohérente avec l’esprit d’indépendance de la Commission et lisible pour le citoyen commanderait de laisser à la discrétion du président de la Commission le libre choix de ses commissaires. La nomination se ferait au mérite, en puisant dans le vivier des talents de la société civile européenne dans son ensemble. Des règles simples et claires pourraient encadrer cette procédure de nomination :

  • Le parcours de chaque commissaire devrait clairement refléter son expertise dans le domaine pour lequel il est nommé ;
  • Deux commissaires d’une même Commission ne pourraient être de la même nationalité ;
  • Les commissaires ne pourraient exercer plus d’un ou deux mandats ;
  • Deux commissaires d’une même nationalité ne pourraient pas se succéder au même poste.

Pour ce qui est du nombre, plutôt que d’en fixer un arbitrairement, nous proposons de laisser, là encore, cette décision à la discrétion du président de la Commission, au regard du besoin conjoncturel et de la pertinence de chaque portefeuille. Le grand oral de confirmation devant les députés européens vient déjà légitimer ce processus et devrait être maintenu.

Une telle réforme permettrait de renforcer le poids politique et l’autorité de la Commission européenne en tant qu’entité supranationale à part entière, mais aussi de conférer plus de pertinence et d’envergure à son action, notamment en consolidant l’autorité de son président. Le PE serait aussi fortifié dans son rôle d’approbation d’une mandature.

B. Création d’un poste de Ministre de l’Économie et des Finances européen : un nécessaire travail d’équilibriste
Là encore, l’idée de créer un poste de Ministre de l’Économie et des Finances européen (MEFE) n’est pas neuve. Toutefois, Jean-Claude Juncker a récemment remis cette proposition au goût du jour dans le cadre de la feuille de route de la Commission pour l’approfondissement de l’Union économique et monétaire. Selon lui, un tel Ministre aurait la triple casquette de membre de la Commission, président de l’Eurogroupe et président du conseil des gouverneurs du MES.

Si les tâches spécifiques d’un tel Ministre sont souvent difficiles à identifier précisément, certaines responsabilités clés ressortent de l’ensemble des réflexions. Il serait au service de l’intérêt économique européen, veillerait au renforcement de la coordination des politiques économiques, au respect des règles de l’Union économique et monétaire et serait chargé de la supervision des dispositifs et instruments budgétaires européens, notamment dans l’hypothèse d’une capacité budgétaire de la zone euro.

Dans les faits, cette proposition soulève une multitude de difficultés (7). Sans transferts de souveraineté majeurs, il est difficile d’imaginer la consécration d’une véritable responsabilité de MEFE, capable d’assurer à la fois un rôle de superviseur et de gestionnaire des ressources de convergence, mêlant à la fois intégration négative et intégration positive (8). Cela étant dit, une réforme de la gouvernance économique de la zone euro semble indispensable.

Le premier élément de réforme consisterait en la fusion des postes de commissaire européen aux affaires économiques et monétaires et de président de l’Eurogroupe. Cette fusion permettrait de fluidifier et mettre la gouvernance économique de la zone euro en cohérence, mais aussi de consacrer un mandat permanent, indépendant et unique de président de l’Eurogroupe. Cette décision permettrait d’institutionnaliser l’Eurogroupe formellement et de réduire le conflit d’intérêts inhérent à cette position dans la configuration actuelle.

Un tel Ministre à la fois de l’Économie et des Finances européen bénéficierait d’une autorité politique lui permettant de protéger les intérêts économiques de la zone euro dans son ensemble et de renforcer la coordination économique et budgétaire en usant de son poids politique. Il jouerait ainsi le rôle de contrepoids politique de la BCE et pourrait agir rapidement en cas de situation d’urgence. Il serait un véritable pilote économique de la zone euro. La relative focalisation de son rôle sur l’Union économique et monétaire se justifierait notamment par le fait que chaque État membre de l’Union européenne est censé, à terme, rejoindre la monnaie unique à l’exception du Royaume-Uni et du Danemark.
Deuxièmement, un tel Ministre devrait également être président du conseil des gouverneurs du Mécanisme européen de stabilité (MES), afin de jouer le rôle d’intermédiaire dans le cadre des négociations de programmes d’ajustement et de surveillance et éviter le développement d’antagonismes interétatiques majeurs comme ce fut le cas pendant la crise économique. Idéalement, le mécanisme européen de stabilité devrait lui-même évoluer en un véritable Fonds monétaire européen (FME) et la responsabilité du MEFE avec.

Un des corollaires à la création d’un poste de MEFE serait la création d’un budget de la zone euro spécifique ou d’une ligne de dépense dédiée à la zone euro dans le budget général de l’Union européenne. Le Ministre en serait le pilote, sous le contrôle démocratique d’un Parlement dédié ou d’une sous-commission du PE. La mise en place d’une capacité budgétaire d’investissement capable d’atténuer les potentiels chocs asymétriques au sein de la zone euro ne jouit toutefois pas, à l’heure actuelle, d’une popularité largement partagée entre États membres.

C’est à la lumière d’une réforme pluridimensionnelle comme celle-ci qu’il est possible d’envisager la création d’un poste qui combinerait la présidence de l’Eurogroupe, du conseil des gouverneurs du MES/FME et de commissaire européen aux affaires économiques et monétaires. Un tel poste conférerait une grande responsabilité à son détenteur et, in fine, opérerait un important transfert de souveraineté économique des États membres vers les institutions européennes, tout en clarifiant les rôles et responsabilités. Sa création imposerait toutefois une réforme des traités.
Enfin, le rôle d’un MEFE serait nécessairement à la croisée des chemins entre le volet supranational et le volet intergouvernemental de l’Union européenne. Ainsi, il devrait bénéficier d’une légitimité multiple et d’un statut particulier. Les modalités de nomination du Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères pourraient satisfaire à cette exigence et conférer à un MEFE une légitimité pluridimensionnelle satisfaisante. Sa nomination s’effectuerait donc à la majorité qualifiée du Conseil européen, avec l’accord du président de la Commission et sous condition du vote d’approbation du PE. Le Ministre serait notamment responsable devant le PE, dont une commission dédiée exercerait un contrôle démocratique de supervision sur les dépenses engagées.

C. Fusion des postes de président de la Commission et du Conseil européen : répondre au dilemme de Kissinger
On prête souvent à Henry Kissinger l’interrogation suivante : « Quel numéro de téléphone le président des États-Unis peut-il appeler pour parler à l’Europe ? ». Sans pouvoir déterminer avec certitude si l’intéressé a véritablement émis cette interrogation, force est de constater qu’elle est aussi pertinente aujourd’hui qu’à l’aube des années 1970. Il est vrai qu’à l’heure actuelle, la lisibilité institutionnelle de l’Union européenne n’est pas rendue aisée du fait de la multiplicité des instances et des présidences. Cette complexité institutionnelle est le fruit de l’histoire de l’Union, de sa nature politique hybride et de son développement sui generis. Elle sous-tend un équilibre architectural légitime et soigneusement conçu, mais difficilement accessible et projetable politiquement.

L’idée d’une fusion des postes de président de la Commission et du Conseil européen présenterait l’intérêt « d’assurer le pilotage du navire européen par un seul capitaine », pour reprendre l’expression de Jean-Claude Juncker lui-mêmeix. Dans l’hypothèse du maintien du principe de « Spitzenkandidat » pour la désignation du président de la Commission – devenu président de l’Union européenne – son poste aurait une plus grande légitimité et plus de force que dans le cas de la présidence bicéphale actuelle.

Au-delà du simple fait de légitimer l’UE auprès des citoyens européens et vis-à-vis des interlocuteurs internationaux, une telle fusion permettrait également de donner plus de cohérence au fonctionnement des institutions européennes. En effet, en contenant les rivalités entre les deux présidences, la fusion permettrait également de considérablement renforcer l’exécutif européen en unifiant la définition des orientations et priorités politiques générales et la promotion de l’intérêt général de l’Union.

Cela étant dit, une telle réforme poserait un risque majeur pour les gouvernements nationaux de voir s’émanciper un président de l’Union européenne dont le mandat supranational conférerait une certaine prééminence à la méthode communautaire et diminuerait d’autant la part intergouvernementale de la gestion de l’UE. Face à ce risque et sans garantie ferme de l’indépendance du président de l’Union, les chefs d’État pourraient être tentés d’interférer dans les travaux de la Commission et ainsi menacer son indépendance, ou même de s’opposer unilatéralement à la réalisation d’une telle fusion.

Il faudra donc trouver un équilibre institutionnel particulièrement subtil pour parvenir à la réalisation effective de ce projet. Néanmoins, avec les garanties nécessaires, cette fusion permettrait de servir cinq objectifs principaux et désirables :
– Assurer l’unicité de la représentation de l’Union sur la scène internationale ;
– Consolider le volet politique et le volet « gouvernemental » de l’Union européenne ;
– Renforcer l’efficacité des prises de décision et actions politiques de l’Union européenne et rendre son action plus cohérente ;
– Politiser l’exécutif européen à tous les niveaux ;
– Assurer une plus grande fluidité entre les États membres et les instances communautaires en réduisant la concurrence entre eux. Pour que cela soit effectif, il faudra impérativement garantir l’indépendance du président de l’Union et s’assurer d’une répartition équilibrée de ses responsabilités entre la Commission et le Conseil européen.

D’un point de vue procédural, rien n’empêche une telle fusion dans les textes, puisque le traité prévoit simplement que le Président du Conseil européen n’exerce aucun mandat « national », toutefois la durée des mandats n’est pas identique, deux ans et demi pour le Président du Conseil européen et cinq ans pour celui de la Commission. Même en supposant que le président puisse être renouvelé, cette transformation est d’une importance capitale qui nécessite un débat constitutionnel. En outre, si l’on avance dans ce sens, la question du mode de désignation de ce super résident se pose: par le Conseil européen? Ou comme c’est le cas aujourd’hui, par le Parlement européen? A moins d’engager une réforme visant à faire élire le président de la Commission européenne directement par les citoyens…

D. Le Parlement européen : oser les listes transnationales
L’idée de listes transnationales ne date pas d’hier. Depuis les années 1990, elle a notamment fait l’objet de rapports parlementaires, dont celui remis en 2011 par l’eurodéputé britannique Andrew Duff, dans lequel il propose que « 25 députés européens supplémentaires soient élus au titre d’une circonscription unique correspondant à l’ensemble du territoire de l’Union européenne. » Il préconise notamment que « les listes transnationales soient composées de candidats provenant d’au moins 1/3 des États » et « que chaque électeur puisse exprimer une voix pour la liste paneuropéenne en plus de son vote pour la liste nationale ou régionale »x.
De nombreuses personnalités ont milité pour la création d’une telle liste, notamment Jean-Claude Juncker, le président la Commission mais aussi le président de la République française, là encore, dans son discours de la Sorbonnexi. C’est d’ailleurs la première fois qu’un chef d’État soutient officiellement cette proposition.

Le PE souffrant d’un déficit de popularité et de légitimé, force est de constater qu’un espace politique européen n’a pas été en mesure de s’imposer. Les élections européennes demeurent une échéance de seconde division, et plus souvent un vote de sanction des politiques nationales qu’un réel choix d’orientation politique européen. En l’absence de listes transnationales, les débats, le mode d’élection, les campagnes électorales mais également les préoccupations restent effectivement cantonnées à la sphère nationale. En conséquence, les citoyens peinent à s’approprier les enjeux débattus au Parlement de Strasbourg et le taux de participation est continuellement décroissant d’une élection européenne sur l’autre. Il était de 62 % lors de la première élection du Parlement européen au suffrage universel en 1979, pour n’atteindre plus que 42,6% en 2014 (12).

En décorrélant le vote du territoire national, l’instauration d’une circonscription transnationale obligerait à faire porter les débats sur des enjeux véritablement européens. Elle permettrait de faire découvrir des candidats étrangers et de renforcer les partis politiques européens qui feraient campagne dans toute l’Union sur la base de programmes européens. In fine, ce processus permettrait de créer une dynamique politique paneuropéenne et de renforcer la cohésion européenne, en favorisant notamment le dialogue interétatique et le développement d’un embryon d’agora européenne. La création d’une telle circonscription pourrait se traduire pour le scrutin par une formule à deux bulletins, un pour la liste nationale ou régionale selon les modalités actuellement en vigueur et un deuxième pour la liste transnationale.

La résurgence actuelle de cette proposition est particulièrement pertinente dans le contexte du Brexit. En effet, la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne va ouvrir une fenêtre d’opportunité inespérée pour la recomposition du PE. Avec le départ de 73 eurodéputés britanniques, une répartition des sièges sera de toute façon inévitable. Plutôt que de supprimer ou répartir unilatéralement l’intégralité de ces sièges, l’idéal aurait été de faire une redistribution innovante, d’en répartir une partie entre les 27 membres de l’Union et d’en conserver une autre pour la création d’une nouvelle circonscription transnationale.

Des difficultés techniques et politiques ont empêché l’instauration d’une telle liste dans le court-terme. D’importantes divergences de points de vue au sein du Parlement européen ou encore la multiplicité des lois électorales nationales sont autant de barrières qui n’ont pas favorisé la mise en place d’une telle disposition pour les élections de 2019 (13).

Parmi les réticences à la création d’une liste transnationale, la peur de voir s’opérer une hiérarchisation entre les députés transnationaux et nationaux – au détriment des derniers – mérite effectivement de faire l’objet d’une attention particulière. Ce risque pourrait être contrebalancé par le maintien d’un ancrage régional des parlementaires européens ou la mise en place d’un vote préférentiel des candidats au sein des listes nationales. En préservant ces conditions de légitimation multiforme, la création d’une circonscription transnationale en parallèle des circonscriptions nationales/régionales parait tout à fait envisageable et appropriée. Le maintien du processus de Spitzenkandidat pour la désignation des candidats à la présidence de la Commission européenne parachèverait la cohérence d’une telle architecture et accroîtrait la légitimité du président de la Commission.

Mais le Parlement européen a rejeté par une résolution du 7 février 2018 la création de telles listes transnationales. Le non l’a emporté à la majorité de 368 voix contre 274 avec le soutien des députés britanniques (qui en principe doivent quitter le Parlement en mars 2019). Certes leur vote n’a pas pesé mais leur lobbying actif associé à celui du CDU-CSU membre du groupe politique majoritaire PPE (droite) et à celui des eurosceptiques a conduit à ce résultat. Le Parlement suggère donc simplement de réduire le nombre global de sièges à 705, de ré-attribuer 27 sièges aux Etats membres selon le principe de la « proportionnalité dégressive », c’est-à-dire selon lequel le nombre de députés par Etat doit correspondre à la population de chacun, et de conserver les sièges inutilisés restants en réserve en vue d’un élargissement futur.
Le principe des listes transnationales n’est peut-être abandonné pour autant.

La résolution n’écarte pas l’idée d’une refonte pour la période 2019-2024, conformément d’ailleurs à ce que le Parlement lui-même avait envisagée en 2015xiv. Cette question pourra être soit envisagée dans le cadre d’un réforme des Traités soit faire l’objet avant la fin de législature 2019-2024, d’une décision du Conseil à l’unanimité (art. 14.2 TUE). Il ne fait aucun doute cependant que la décision ou non de créer une circonscription transnationale relève plus d’une question de volonté politique que de faisabilité technique.

 

Conclusion: La politisation des institutions nécessaire à l’établissement d’un espace public européen

Toutes les mesures énoncées ci-dessus visent à renforcer la politisation des institutions européennes. En effet il nous apparait primordial de dépasser l’approche fonctionnaliste qui a inspiré la construction européenne depuis ses origines. Celle-ci s’est fondée sur une légitimation par les résultats, de type téléologique, tandis que les enjeux auxquels la construction européenne fait maintenant face, notamment en matière sociale ou de politique de défense, relèvent de choix potentiellement conflictuels, et pour lesquels la légitimité doit être assurée a priori. Elle se pose donc d’un point vue déontologique, i.e. du point de vue des principes sous-jacents aux choix politiques et à leurs fondements démocratiques.

Il convient donc comprendre quels sont les fondements de la démocratie libérale, modèle dans lequel l’UE s’inscrit. Selon Jürgen Habermasxv il existe trois principales traditions dans la démocratie libérale. La première est la tradition républicaine, qui fonde la légitimité sur la souveraineté populaire. L’idéal est celui de l’autogouvernement des citoyens, dont l’expression commune, la volonté générale, est perçue comme légitime par essence. La deuxième est la tradition libérale où la source ultime de légitimité est la Constitution.

A la différence de la tradition républicaine, la souveraineté populaire est perçue ici comme devant être encadrée par des principes juridiques immuables afin de protéger l’individu, personne privée, de l’Etat absolutiste. On peut rattacher historiquement le modèle français à la tradition républicaine et le modèle américain à la tradition libérale. Deux visions distinctes du citoyen/individu s’opposent dans ces traditions : la tradition républicaine perçoit le citoyen comme élément du peuple se constituant afin d’exercer sa liberté politique, tandis que la tradition libérale met en avant l’individu cherchant à jouir au maximum de ses libertés individuelles privéesxvi.

Enfin, la troisième tradition est celle que Jürgen Habermas nomme le « paradigme délibératif »(17) où l’accent est mis sur la liberté pour le citoyen d’exprimer son opinion au sein d’un « espace public délibératif », interface entre l’Etat et la société, i.e. entre l’autonomie civique et l’autonomie privée. Il s’agit donc d’un modèle où la nature duale privée/publique du citoyen est reconnue et où ces deux dimensions ont le même niveau de légitimité.

Dans quelle tradition s’inscrit l’Union Européenne ? Le faible poids du Parlement Européen dans l’équilibre institutionnel et la place majeure des Traités dans le fonctionnement politique européen, comme le montre le récent refus du Conseil européen d’entériner le principe des « spitzenkandidaten » en s’appuyant sur ceux-ci, nous semble aller dans le sens de l’inscription de l’UE dans la tradition libérale. Or cela se produit au détriment de l’expression de la volonté générale des citoyens européens en tant que tels. Nous ne nions pas le caractère démocratique de la représentation des Etats au sein de l’UE, mais ceux-ci ne représentent les citoyens qu’en tant que membres de leur Etat d’origine. La dimension transnationale de la volonté générale des citoyens européens est ainsi faiblement effective dans le fonctionnement actuel de l’UE (Initiative Citoyenne Européenne mise à part, mais celle-ci reste un outil malheureusement marginal).

Il conviendrait donc déplacer le centre de gravité de l’UE afin de donner plus de poids à l’expression des citoyens européens, et ainsi mettre en place un espace public européen où seraient débattus les principales orientations politiques l’UE. Cela passe notamment par une plus grande responsabilité des dirigeants politiques devant les citoyens, ainsi que par une plus grande publicité des choix politiques.
Les mesures que nous avons présentées s’inscrivent dans cette perspective. Ainsi, la réduction du nombre de commissaires et la création d’un poste de MEFE permettraient à chaque commissaire, dont le rôle serait défini de façon plus cohérente et sans lien avec les Etats membres, d’être responsable de ses choix devant les citoyens européens, comme le sont les ministres d’un gouvernement national devant les citoyens concernés. La fusion des postes de président de la Commission et du Conseil européen va dans le même sens : en incarnant l’UE, un tel dirigeant serait contraint d’assumer politiquement les choix européens et de respecter la volonté de citoyens, au risque de subir la censure du Parlement Européen.

La publicité des choix politiques serait confortée par l’application du principe des « spitzenkandidaten ». En associant à l’élection des membres du PE le choix du président de la Commission, celle-ci serait investie sur la base d’un programme politique explicitement choisi par les citoyens européens. Cela nécessite cependant que la campagne des élections européennes soit l’occasion de débats sur des projets politiques bien identifiés, et potentiellement conflictuels, afin de sortir d’un certain consensus sur les questions européennes qui transforme tout débat européen en débat pour ou contre l’Europe, au lieu de débats entre projets politiques concurrents mais ne remettant pas en cause le principe de l’UE. De tels débats seraient en outre favorisés par la constitution de listes transnationales émanant de partis politiques européens, ou tout au moins d’alliances de partis nationaux sur la base de plateformes communes.

Toutes ces mesures visent à permettre l’émergence d’un espace public européen, où un débat démocratique pourrait exister sur les enjeux communs. Celui-ci s’est déjà déployé sur des sujets bien précis, notamment à l’occasion du débat sur l’interdiction du glyphosate dans le cadre d’une initiative citoyenne européenne. Bien que trop rares, de telles occasions montrent qu’il est possible de rassembler les citoyens européens autour de questions qui les concernent directement. Ainsi, l’on peut supposer que si l’espace public européen peine à se déployer, ce qu’il n’est pas assez investi par les questions qui préoccupent le plus les citoyens (social, sécurité, immigration, environnement). Mais l’UE ne peut investir ces sujets sans être suffisamment politisée. Un cercle vertueux, politisation/participation pourrait-il se mettre en place ?

 

Par
Daniel Landier, Sébastien Lumet, Fabienne Péraldi Leneuf

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(1) Communication de la Commission, Une Europe qui tient ses engagements: options institutionnelles pour renforcer l’efficience de l’action de l’Union européenne, COM (2018)95 final, 14 février 2018.

(2) Paragraphe 5, article 17 du Traité sur l’Union européenne

(3) Jacqué, Jean Paul. Droit institutionnel de l’Union européenne. 8ème ed., Dalloz, 2015.

(4) Article 17 du Traité sur l’Union européenne

(5) Macron, Emmanuel. “Initiative pour l’Europe – Discours d’Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, démocratique.” Discours de la Sorbonne. Discours de la Sorbonne, 26 Sept. 2017, Paris.

(6) Article 244 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

(7) “The European Commission should drop its ill-Designed idea of a finance minister.” Bruegel, bruegel.org/2017/12/the-european-commission-should-drop-its-ill-designed-idea-of-a-finance-minister/.

(8) Enderlein, Henrik, and Jörg Haas. « Quel serait le rôle d’un Ministre européen des finances ? Une proposition » Jacques Delors Institut – Berlin, Oct. 2015

(9) Jean-Claude Juncker demande une fusion de la présidence de la Commission et du Conseil européen.” Le Temps, 13 Sept. 2017, www.letemps.ch/monde/2017/09/13/jeanclaude-juncker-demande-une-fusion-presidence-commission-conseil-europeen.

(10) Rapport du 28 avril 2011 sur la proposition de modification de l’acte du 20 septembre 1976 portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct (2009/2134(INI)) 12

(11) Macron, Emmanuel. “Initiative pour l’Europe – Discours d’Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, démocratique.” Discours de la Sorbonne. Discours de la Sorbonne, 26 Sept. 2017, Paris

(12) Parlement européen, Résultats des élections européennes 2014. TNS/Scytl en coopération avec le Parlement européen

(13) Maïa de La Baume and David M. Herszenhorn. “Macron’s drive for cross-Border EU vote hits speed bump.” Politico, 2 Fev. 2018

(14) Résolution du Parlement européen du 11 novembre 2015 sur la réforme de la loi électorale de l’Union européenne (2015/2035(INL)

(15) Habermas, Jürgen. « Trois versions de la démocratie libérale » Le débat n°125

(16) Cette opposition a été notamment décrite par Benjamin Constant dans son fameux discours « de la liberté des Anciens comparée à celle des Modernes ».

(17) Habermas, Jürgen. « Trois versions de la démocratie libérale » Le débat n°125

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